縣域高等教育發展的困境與對策探析

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的1篇縣域高等教育發展的困境與對策探析，期待它們能激發您的靈感。

縣域高等教育在促進縣域經濟社會發展中具有重要的地位和作用。中部地區縣域高等教育存在發展規劃滯后、規模偏小、布局不盡合理、與縣域經濟發展脫節等問題。加快中部地區縣域高等教育發展，必須重視頂層設計，優化區域高等教育布局；發揮市場機制作用，多渠道增加對縣域高等教育的投入，建設好“雙師型”教師隊伍，梯級推進縣域高校發展；深化縣域高校改革，探索應用型教育與地方互促共長的發展模式。關鍵詞：縣域高等教育；教育布局；應用型教育縣域高等教育是在縣域（包括非中心城區的區）建立和發展的地方高等教育，主要為地方培養高素質人才，服務區域經濟社會發展。從辦學主體來看，主要以地方政府為主，其他辦學主體為輔，涵蓋全日制高等學歷教育、成人教育、社區教育以及非學歷教育等。有序做實、做強縣域高校，對于促進高等教育與縣域經濟發展深度融合、共生共榮，推動新型城鎮化建設、助推縣域產業轉型升級、服務鄉村振興，實現共同富裕，具有重要的意義。本文以湖南省為例，分析中部地區縣域高等教育發展存在的問題、困境及對策。

一、縣域高等教育在縣域經濟社會發展中的重要作用和地位

縣域高等教育機構有綜合性大學、多科性學院、職業學院等等。縣域高等教育在推動縣域經濟社會發展中有著不可替代的地位。首先，縣域高等教育有助于優化區域高等教育結構、促進教育公平。眾所周知，我國的高等教育資源主要集中在大中城市，只有經濟相對發達的東部沿海地區的縣域高等教育較為發達，高校與區域經濟關系密切。以浙江、江蘇為例，目前，浙江省１０８所普通高校中，有４２所高校（含分校區）落戶縣域（包括非中心城區的區），占３８.８％；全省６１個非中心城區的縣（區）中，有２５個縣（區）已有高校（含校區）落戶，占４１％。江蘇省普通高校１６６所中，有３５所高校落戶縣域，占２１.１％，全省５０個非中心城區的縣（區）中，有２１個縣（區）已有高校落戶，占４２％［１］；而且高校數量還在不斷增長。但是，在一些中西部地區，布局縣城的高校鳳毛麟角或者一片空白。縣城（包括非中心城區的區）是連接農村和城市的橋梁，縣域高等教育連接著縣域學子接受高等教育的機會，關系到縣域老百姓的福祉。縣域高等教育培養著投身縣域建設的優秀畢業生，承載著縣域人民群眾對辦好教育的信心和實現社會流動的期望。隨著新型城鎮化進程的加快，縣域經濟地位在不斷提升，發展縣域高等教育，有助于推進高等教育發展重心下移，引導高等教育大眾化向普及化跨越，為區域潛在的和現實的勞動力創造更多的學習培訓、學歷提升的機會，在當地接受優質的教育服務，壯大直接進入勞動力市場的縣域人力資本，打破社會流動壁壘，促進教育公平。其次，縣域高等教育有助縣域經濟社會發展。縣城在我國經濟社會發展中的地位十分重要。從區劃看，縣及縣級市數量分別為１４７２個、３９４個，合計約占縣級行政區劃數量的６５％。從人口看，我國一半左右人口居住在縣域，其中縣及縣級市城區人口合計２.５億，占全國城鎮人口的近３０％。從經濟看，縣及縣級市ＧＤＰ體量占全國ＧＤＰ的近２／５，其中作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區ＧＤＰ占全國ＧＤＰ的近１／４［２］。自進入后大眾化發展階段以來，我國高等教育地方化現象更為明顯，高校進一步下沉至經濟、交通、文化、人口等條件基礎較好的縣級城市辦學，對區域經濟社會發展產生深遠的影響［３］。但是，在中西部地區城鄉經濟“二元結構”引發的人才“虹吸效應”，影響縣域高等教育的發展。高等教育發展應主動肩負起地方經濟社會發展的責任。大力發展縣域高等教育，可提升縣域公共教育服務水平，吸引人口回流，提升城鎮勞動力質量，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，可以直接拉動投資，加快縣域產業轉型升級，促進鄉村振興和共同富裕。再次，有助于提升縣域城市品質，增強縣域人民的幸福指數。大學具有人才培養、科學研究、社會服務以及文化引領的職能，不僅推動經濟社會的發展，在文化層面上引領著社會進步。高等學校是城市的重要組成部分，是地方的文化名片，在地域文化傳承、繁榮、創新等方面具有不可替代的地位和作用。加強縣域高等教育建設，有助于促進城市群和都市圈建設，對于傳承縣城文化根脈、厚植縣城文化底蘊，引領城市精神發展，筑牢市民的精神家園，豐富縣域人民的精神文化生活，具有重要的價值和意義。

二、湖南縣域高等教育的現狀、問題及其成因

改革開放以來，湖南縣域全日制高等教育有所發展，但是其水平、規模、結構、速度與湖南縣域經濟社會發展、產業結構狀況存在一定的差距。

（一）湖南縣域高等教育發展的現狀

湖南縣域高校主要集中在省會衛星城長沙縣、瀏陽市、長沙市非中心城區望城區，僅有２所縣域高校遠離省會城市。縣域全日制高校辦學層次有公辦本專科院校、民辦高職學院等，其中，公辦本科院校２所、公辦高職學院１０所，民辦本科院校２所、民辦高職院校４所。人才培養主要側重于高職應用型教育。縣域高校主管部門均為省級教育主管部門。與江蘇、浙江等經濟發達地區相比，湖南縣域高校數量偏少，布局不盡合理。社區高等教育是縣域高等教育的重要組成部分。社區學院在建設學習化社會、學習化城市、推動構建區域終身教育體系以及促進區域經濟社會發展中具有不可替代的地位和作用。湖南縣域社區高等教育主要是依托省、地州市開放大學設置縣（市、區）社區學院。湖南社區教育發展報告（２００１－２０１８）顯示，目前湖南省成立社區學院６５所，形成以市（州）社區大學、以縣（市、區）社區學院、以鄉鎮（街道）社區學校、村（社區）學習中心為基礎的覆蓋全省城鄉的社區教育網絡體系［４］。

（二）湖南縣域高等教育發展存在的問題

１.頂層設計不足，發展規劃滯后

湖南省高等教育規模發展迅速，全面進入普及化階段。在這一階段，高等教育的形式應該更加多元化，形成一種無共同標準、非選拔性的、更加多樣化的高等教育。高等教育有助于提高人口質量，改善人口結構，促進產業發展。縣域高等教育在服務縣域經濟社會發展、盤活縣域人力資源等方面具有獨特的優勢。但是，目前，湖南縣域高等教育的發展規劃和制度建設還沒有真正建立。受到體制機制因素的制約，縣域高等教育處于自然的發展狀態，既沒有政策指導，又缺乏運作機制。縣域管理的全日制高校百廢待興。

２.縣域高等教育規模小，布局不均

２０２０年，湖南省有高等院校１２６所，本科院校３８所（其中，部委屬高校３所、“雙一流”高校４所），專科院校７６所，成人高校１２所。從高校類型結構、辦學層次看，既有研究型大學、教學研究型大學、教學型大學，又有高職院校、社區學院、民辦院校、遠程教育以及成人高校等。高等教育資源相對豐富，辦學形式多種多樣，具備向縣域輻射的基礎和條件，能夠成為驅動縣域經濟社會發展的發動機。但是，目前湖南縣域高等教育規模小、模式單一，發展十分薄弱，主要以公辦電大為主，全日制縣域高校主要集中在長沙地區，懷化、衡陽各占１所，其他地區的縣域高校一片空白。各縣域具有完整建制的高等教育機構僅僅只有電大教學點。

３.高等教育與縣域發展不相適應

《湖南省“十四五”教育事業發展規劃》提出：到２０２５年，初步構建起符合湖南實際的高質量教育體系，主要發展指標基本達到教育現代化水平，教育對經濟社會發展的貢獻度穩步提高，人民群眾對教育的滿意度明顯提高。在終身教育方面，提出建立全民終身學習推進機制，完善終身學習體系，建設學習型社會。推進湖南開放大學建設，現有廣播電視大學全部轉型為地方開放大學，提供多層次全方位的職業培訓和終身學習服務。加強社區教育和終身學習服務。支持職業院校、技工學校共同參與職業技能提升行動，廣泛開展政府補貼性培訓［５］。在社會轉型階段，湖南省勞動力在逐漸向省內轉移，民營經濟快速發展，經濟主體逐步向縣域擴散，縣域成為經濟活躍的主陣地。隨著產業轉換力度的加大，對高素質勞動力的需求日益旺盛，為湖南縣域高等教育創造了有利的條件。但是，湖南縣域高等教育主要以全日制和學歷教育為主，人才培養模式、教師隊伍建設、科教資源等大多與縣域產業發展脫節，服務縣域經濟的核心競爭力不足，無論是辦學的規模效應還是服務能力，都與縣域經濟社會發展的要求不相適應。

４.縣域城市吸引力不強，人才引進困難

絕大部分縣域遠離中心城市，縣域發展在交通、醫療、文娛、子女教育等方面不如大、中城市便利。縣域高校在引進優秀人才方面面臨著較大的壓力，不僅優秀的師資引進困難重重，師生對縣城的歸屬感缺失，在校的優秀人才留不住、逆向流動較為嚴重，“雙師型”教師缺乏。縣域高校畢業生普遍不愿意留在縣城就業創業，縣域高校與縣域經濟社會發展良性互動尚未形成。

（三）湖南縣域高等教育發展滯后的原因

１.政策缺位，縣域高等教育發展的推力不足

政策是教育發展的基本保證。《教育法》第十四條規定：我國高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理。這一規定顯然影響了縣級政府、企事業單位、社會團體以及公民個人的辦學積極性，在一定意義上鉗制了縣域高等教育事業發展。由于沒有國家相關政策的支持，湖南省各級教育行政部門都沒有出臺鼓勵縣域高等教育發展的相關指導性文件。沒有相關政策的指導，縣域高等教育的發展難以找到方向和目標。

２.縣域財力薄弱，高等教育投資短缺

近年來，湖南縣域經濟發展取得了長足進步，但短板依然存在。與江蘇、浙江等經濟發達地區相比，經濟總量、產業結構等存在較大的差距，房地產經濟、勞務經濟等幾乎成為一些縣域收入的“主渠道”。同時，縣域經濟發展存在不平衡現象，長沙市周邊縣域經濟協調水平較高，但其他市、州下屬的縣域經濟發展競爭力不夠，后勁不足［６］。盡管縣域加大了對教育的投入，但是主要集中在基礎教育和中等職業教育層面，沒有涉足高等教育。

３.縣域公共服務與綜合環境有待升級

就湖南而言，大多數縣域仍是農業大縣。與經濟發達的東部地區縣域相比，基礎設施建設投入不足，公共服務供給乏力，服務內容和質量上難以滿足市民對美好生活的需求。與中心城市相比，較多的縣域沒有產業支撐，在人才創業環境氛圍、創投獎勵、人才獎勵、配套服務、平臺服務等方面均處于劣勢。加之，縣域辦學地域層次低，公共資源有限，縣域新建高校的學術氛圍欠濃厚，學術成長空間有限等等，均影響到縣域高等教育教師隊伍建設。

４.縣域高等教育服務縣域能力較弱

近年來，湖南縣域經濟增長迅速、發展態勢總體良好。２０２１年，湖南８６個縣（市）ＧＤＰ超過２.５萬億元，占全省經濟總量的５４％。其中，長沙縣、瀏陽市、寧鄉市、醴陵市上榜全國縣域經濟百強縣［７］。縣域高等教育是縣域經濟社會發展的發動機。縣域高校的學科專業設置要充分考慮區域經濟社會發展的需求，滿足縣域經濟社會發展對適應性專業人才的需求。然而，湖南縣域高校結構參差不齊，其學科類別、辦學層次和專業水平與縣域經濟發展需要并不匹配。財會、工商管理、國際貿易、文秘等文科專業多，與縣域產業發展關聯密切的機械、電子、建筑、農林等專業太少。在辦學層次上，非學歷層次教育少，學歷層次教育多，職業教育的針對性不強，服務鄉村振興能力不足，從而影響縣域經濟社會發展。

三、加快我國中部地區縣域高等教育發展的思考

湖南高等教育在中部地區比較發達，其縣域高等教育發展是中部地區縣域高等教育發展的一個縮影。針對縣域高等教育發展規劃滯后、布局失衡、投入不足等突出問題，加快我國中西部地區縣域高等教育發展，需要做足做實以下五個方面的文章：

（一）加強政策支持，引領縣域高等教育創新前行

長期以來，我國高等教育都強調加強中央宏觀事務管理，維護政令統一。地方教育行政部門特別是縣級教育行政部門的管理權限十分有限，一定程度上制約了縣域體制機制創新的能力。２０１７年，經國務院同意，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，這一文件認為，當前，我國高等教育進入內涵式發展階段，改革進入攻堅期和深水區，必須要加快推進高等教育領域“放管服”改革，破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權［８］。這為加快縣域高等教育發展指明了方向。國家層面應該對縣域高等教育涉及到的國家教育法律進行修訂，對縣域高等教育制度、教育戰略規劃等方面進行合理的頂層設計，加強省市（地）對地方高等教育的統籌權、管理權。要充分發揮縣域教育改革的主動性和積極性，支持縣級政府特別是經濟發達地區的縣級政府合理規劃區域內的高等教育，舉辦形式多樣的高等職業教育，服務于縣域經濟社會。在地方層面，要抓住新型城鎮化建設、鄉村振興的歷史機遇，超前規劃縣域高等教育發展的布局、類型、規模、速度，謀劃縣域高等教育資源分配、發展定位、管理制度等問題，建立和完善高等院校的分類管理、分類評價體制機制，以國家政策為引領，以規章制度建設為依托，引導不同類型的高校科學定位、個性發展，推動縣域高等教育快速發展。

（二）壯大綜合實力，多渠道突破縣域高等教育投入的瓶頸

縣域政府要積極推進農業和農村的城鎮化、工業化和現代化，努力提升縣域經濟綜合實力和公共服務水平。在此基礎上，適當增加財政投入，加強縣級電大、社區學院、縣級職業技術學院建設，拓寬它們的辦學功能，開展形式多樣的學歷教育和非學歷教育，為縣域培養留得住、用得上的適應性人才。引進市場機制，發揮縣級政府對縣域行業企業的整合優勢，鼓勵、協調、推進行業企業、社會力量舉辦縣域高等職業院校，鼓勵社會資本參與縣域高等教育建設。運用規劃、財政和土地政策手段，開展地、校合作，建立和完善地校共建共管的政產學研合作基地，縣域高校的學科專業與縣域經濟產業鏈無縫對接。同時，適當引進國內外優質高等教育資源，讓人民群眾就地享受優質的高等教育資源，以教育公平來推動社會公平，滿足廣大群眾的高等教育需求。

（三）優化高校布局，梯級推進縣域高等教育建設

高等教育布局結構優化是區域協調發展戰略的重要內容，也是高等教育實現自身可持續發展的重大問題［９］。針對縣域高等教育資源主要布局在中心城市或衛星城現象，省級教育行政部門要科學統籌優化高等教育布局結構，緊密結合各地的交通資源、地理特征、新型城鎮化進程、鄉村振興、城鄉融合發展等因素，梯度支持一批省會城市和地（市）中心城市的高校疏解轉移到經濟體量較大、人口集聚、交通便利、有一定文化底蘊的縣城辦學，以提高辦學層次來提升職業教育的縣域吸引力，讓高素質技術技能型人才就地培養、本地就業。支持省屬應用型本科高校和職業院校到縣域建設開放型、專業化、高水平的產教融合實訓基地，促進相關院校面向縣域經濟社會發展需求，創新人才培養模式，為縣域產業升級和區域發展提供智力支撐；鼓勵縣域加強與中央部屬、地方院校的合作，推動不同層次、不同類別的辦學機構到縣域發展，充實縣域高等教育資源，完善縣域高等教育體系，整體提升縣域高等教育發展水平。

（四）凝聚人才力量，激活教育發展的內生動能

縣域高校實施人才強校戰略，首先，盤活本鄉本土人才。大力推進新型城鎮化建設，通過振興縣域經濟、改善公共服務體系、優化創新創業環境等措施來加快縣域發展，帶動城市吸引力的提升。讓身處異鄉的人才了解家鄉，感受家鄉的變化和溫暖，發揮“鄉情鄉愁”的感召力量，讓身處異鄉的本土人才集聚于縣域高等教育平臺。其次，尊重并維護教師的權利，優化人才政策體系，通過搭建人才成長平臺、創新人才成長環境、保障人才發展待遇、加強人才獎勵力度等措施，提升教師隊伍質量。同時，協調解決高層次人才子女入學、家屬安置等問題，做實人才配套服務工作，做到政策留人、事業留人、感情留人、關懷留人有機結合，讓真正的人才干事有舞臺，發展有空間，生活有尊嚴，價值有體現。同時，從學校的實際情況出發，打破人才流動的剛性制約，秉承“不求所在，但求所為；不求常在，但求常來；不求所有，但求所用”的原則，最大限度地吸引、匯聚人才服務縣域高等教育發展。第三，要面向縣域產業發展，依托校地、校企合作平臺開展實踐培訓，引導專任教師到企業生產一線去學習新技術、新工藝、新方法，解決一些教師生產經驗不足、實踐教學水平有限等問題，打造高水平的“雙師型教師隊伍。

（五）深化高校改革，提升應用型教育服務縣域的能力

改革是實現縣域高等教育可持續發展的活力之源。深化縣域高校綜合改革，一是以社會需求為導向，促進縣域高等教育與縣域經濟社會互動發展。檢驗高校落戶縣域辦學是否成功，關鍵是看高校是否能回應市場需求，是否能真正融入縣域，能否為縣域經濟社會發展提供強有力的新動力［１１］。縣域高校要轉變辦學理念，建立和完善現代大學制度，優化內部治理結構，創新辦學機制，主動融入縣域經濟社會之中，對接縣域產業結構，構建與縣域經濟社會協同發展的應用型優勢特色學科專業群，探索適應縣域產業發展的特色化、個性化人才培養模式，建設服務社會區域發展的科學研究體系、校地融合的產學研社會服務體系等［１２］，著力提升縣域高等教育服務縣域經濟社會的能力。二是支持縣域高校與縣域行業企業在應用研究、人才培養、鄉村振興、社區建設、縣域城鎮化等方面開展形式多樣的深度合作。推動建立高校與企業共建產業人才和“雙師型”教師培養培訓基地、技術研發基地、技能大師工作室等等，學校與企業在人才培養方案制定、教師隊伍建設、專業課程建設、實訓基地建設、就業創新等方面開展深度合作，構建校企命運共同體，讓學科專業圍著產業辦，教學科研圍著生產走，校企協同育人，提升高素質技術技能人才的培養質量。三是建立完善專業育人、思政育人、文化育人、實踐育人“四位一體”的德育機制，培養學生熱愛家鄉、建設家鄉、反哺家鄉的情懷，落實立德樹人根本任務。引導學生為鄉村振興戰略、新型城鎮化建設、縣域產業升級轉型、基層社會治理等貢獻青春才華。

參考文獻：

［１］徐軍偉，胡坤.縣域辦學：經濟發達地區高等教育地方化的新探索［Ｊ］.寧波大學學報（教育科學版），２０１８（２）：３５－４０.

［２］熊柴，陳偉.激發縣城活力促進城鄉融合［ＥＢ／ＯＬ］.

［３］徐軍偉，王韻晨.縣域高校協同治理模式構建研究：基于ＣＡＳ理論［Ｊ］.寧波大學學報（教育科學版），２０２１（２）：２７.

［４］湖南省教育廳.湖南社區教育發展報告（２００１－２０１８）［Ｍ］.長沙：湖南人民出版社，２０１９.２３－２６.

［５］湖南省人民政府辦公廳關于印發《湖南省“十四五”教育事業發展規劃》的通知［ＥＢ／ＯＬ］.

［６］周新發.以縣域經濟高質量發展破解區域發展不平衡不充分問題［Ｎ］.湖南日報，２０２１－１０－２１.

［７］湖南經濟總量：“半壁江山”看縣域［ＥＢ／ＯＬ］.

［８］加快推進高等教育領域“放管服”改革教育部有關部門負責人就《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》答記者問［ＥＢ／ＯＬ］.

［９］張德祥，賈梟.我國高等教育布局結構的優化路徑———基于資源、能力、公平的視角［Ｊ］.現代教育管理，２０２２（５）：１.

［１０］馬健永.新時代視域下人才觀的三維透視［Ｊ］.北京科技大學學報（社會科學版），２０２１（５）：４７９.

［１１］徐軍偉，王松靜.基于指數分析的高校“縣域辦學”決策模型研究［Ｊ］.教育發展研究，２０１８（Ｚ１）：９０.

［１２］黃潔.縣域高等教育與區域互動發展實證研究———以浙江傳媒學院與桐鄉市為例［Ｊ］.浙江傳媒學院學報，２０１８（２）：６９－７５.

作者:李憶華 陳正榮 單位:南華大學馬克思主義學院 南華大學經濟管理與法學學院