行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

近年來，我國多個(gè)城市(主要是直轄市和省會(huì)城市)為了創(chuàng)建改革示范區(qū)陸續(xù)進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整和改革，主要包括上海、天津、重慶、深圳、沈陽等，同時(shí)，部分大中城市在省直管縣改革的背景下也開始著手進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。城市行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象日益普遍，許多地方政府以期借行政區(qū)劃調(diào)整和改革之機(jī)將原有的行政機(jī)構(gòu)升格，提高原有市轄區(qū)政府的行政級(jí)別，增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與行政待遇。例如，2000年上海市浦東新區(qū)升格為國家第一個(gè)副省級(jí)新區(qū);2010年1月，天津市濱海新區(qū)政府機(jī)構(gòu)正式揭牌，升格為國家第二個(gè)副省級(jí)新區(qū);同年6月，重慶市兩江新區(qū)正式升格為國家第三個(gè)副省級(jí)新區(qū);次年6月，國務(wù)院正式批復(fù)同意舟山群島新區(qū)升格為第四個(gè)副省級(jí)新區(qū)，也是首個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的新區(qū);2012年8月，國務(wù)院同意設(shè)立蘭州新區(qū)，升格為第五個(gè)副省級(jí)新區(qū);同年9月，國務(wù)院正式批復(fù)《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著南沙新區(qū)成為第六個(gè)副省級(jí)新區(qū)。2011年10月，國務(wù)院同意重慶市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷萬盛區(qū)和綦江縣，設(shè)立綦江區(qū);撤銷雙橋區(qū)和大足縣，設(shè)立大足區(qū)。新設(shè)立的兩區(qū)隨之升格為正廳級(jí)。此外，一些城市的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)整建制地升格。

行政人員不僅作為“政治人”追求公共利益最大化，同時(shí)也作為“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化，“在價(jià)值上以‘公共人’為導(dǎo)向，在事實(shí)上以‘經(jīng)濟(jì)人’方式生活”［3］，是政治人與經(jīng)濟(jì)人有機(jī)結(jié)合的“理性公共人”。《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利待遇等一系列權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，然而有些行政機(jī)構(gòu)因無法滿足政府官員現(xiàn)實(shí)的利益需求，為解決官員的官職待遇問題，萌生了行政機(jī)構(gòu)升格的想法。有一句順口溜形象地描述了這一現(xiàn)象:“干部要進(jìn)步，機(jī)構(gòu)增設(shè)升格是出路!”許多行政機(jī)構(gòu)由股級(jí)升格為科級(jí)、科級(jí)升格為處級(jí)、處級(jí)升格為廳級(jí)等現(xiàn)象十分普遍;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了在過去從未有過的副鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu);有些省轄市擅自將原來的處級(jí)黨政部門升格為局級(jí)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地升格;還有通過高配領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)到行政機(jī)構(gòu)升格的目的以解決官員待遇等。

當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)升格失范造成的消極后果

1．助長組織文化

組織文化具有穩(wěn)定行政系統(tǒng)、變革行政體系、支配行政行為等功能，對(duì)行政組織發(fā)展至關(guān)重要。美國約翰•科特等學(xué)者曾預(yù)言組織文化在未來若干年內(nèi)很可能會(huì)成為決定組織興衰的關(guān)鍵因素［4］。然而，組織文化有先進(jìn)、落后之分，其功能也有積極、消極之別。當(dāng)前許多行政機(jī)構(gòu)升格失范是迷戀權(quán)力，任由“官本位”觀念沉渣泛起所致，它會(huì)造成行政層級(jí)增加、機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹等問題，導(dǎo)致行政組織規(guī)模過度擴(kuò)張，助長一種人浮于事、辦事拖拉、盛行的組織文化。從純技術(shù)上來看，行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，是最理性的組織模型［5］，但是產(chǎn)生于官僚體制內(nèi)、體現(xiàn)在官僚言行文化中的一種組織弊病，在各個(gè)國家不同程度地存在著，嚴(yán)重影響著政治—行政生活的行為方式。在工作方法上，脫離群眾，利益倒錯(cuò)，造成政社關(guān)系緊張;在工作效率上，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，推諉扯皮，造成行政效率低下。其危害性是顯而易見的。麥克爾•巴澤雷曾指出，官僚制范式可能會(huì)帶來好的行政管理，但會(huì)導(dǎo)致政府責(zé)任弱化，提出需要突破官僚制，構(gòu)建一種新型的政府管理模式［6］。

2．不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)

行政法治是現(xiàn)代公共行政不可或缺的重要組成部分，對(duì)于穩(wěn)定行政秩序、制約行政權(quán)力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通過法律對(duì)公共行政的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，使公共行政沿著法治化的軌道有效運(yùn)行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原則［7］。然而，行政機(jī)構(gòu)升格失范不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)。首先，行政機(jī)構(gòu)沒有以《組織法》《編制管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為依據(jù)而合法地升格，不符合行政合法性原則，缺乏科學(xué)的論證程序和法理依據(jù)，帶有一定的盲目性、隨意性和違法性。其次，有些行政機(jī)構(gòu)升格是為了提高原有行政級(jí)別，利用高行政級(jí)別指揮和協(xié)調(diào)低級(jí)別行政機(jī)構(gòu)及其人員，依靠行政權(quán)力的力量推動(dòng)政府的管理和服務(wù)工作，如反瀆職侵權(quán)科、反瀆職侵權(quán)處升格為反瀆職侵權(quán)局，以運(yùn)用更高的行政級(jí)別來推進(jìn)檢察院的工作，體現(xiàn)的仍是人治，與行政法治要求的一切以法律為依據(jù)相悖，不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)。

3．無助于鞏固機(jī)構(gòu)改革成果

改革開放以來，我國進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，其核心是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要而調(diào)整行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行。縱觀歷次改革，我國進(jìn)行了積極探索，取得了重要成效，例如在精簡機(jī)構(gòu)和人員問題上，雖然沒有走出“精簡———膨脹”的循環(huán)怪圈，但反復(fù)幅度明顯小于改革幅度，“經(jīng)過6次改革，國務(wù)院工作部門由100個(gè)減至目前的69個(gè)，精簡約31%;人員編制由5．1萬減到1．6萬，精簡約68%”［8］。然而，最近興起的行政機(jī)構(gòu)升格失范會(huì)帶來層級(jí)過多、機(jī)構(gòu)重疊、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加、編制擴(kuò)大等問題，沖淡和抵消了歷次改革精簡人員和機(jī)構(gòu)的成效。同時(shí)，為了完善政府內(nèi)部管理體制，按照政府管理層次，行政機(jī)構(gòu)升格后其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也升格，并設(shè)置新科室，增加新的辦事人員，導(dǎo)致部門林立、人浮于事、職責(zé)交叉、效率低下等，這與我國歷次行政機(jī)構(gòu)改革的精簡精神相悖，不利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。正如薄貴利指出的，真正優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，才能鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，才能使行政體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破［9］。因此，行政機(jī)構(gòu)升格失范無助于鞏固歷次行政機(jī)構(gòu)改革成果。

4．阻礙政府職能轉(zhuǎn)變

行政機(jī)構(gòu)是履行政府職能最重要的載體，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。1988年行政改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵性問題，此后歷次行政改革都重申轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，轉(zhuǎn)變政府職能成為當(dāng)前我國行政體制改革的重點(diǎn)所在。因此，優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。但是，行政機(jī)構(gòu)升格失范致使行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，造成行政機(jī)構(gòu)過多過細(xì)、部門林立、職能交叉、管理對(duì)象重疊、政出多門等消極后果，使政府在應(yīng)該管理領(lǐng)域的角色定位不準(zhǔn)，對(duì)自身職能界定不清，管了許多不該管、管不了、也管不好的事，自己該管且要管好的事卻沒有管好，微觀管理過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱，不能全面正確地履行職能，導(dǎo)致政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位、不到位等問題，不利于推動(dòng)政府職能有序良性地轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)升格失范的成因分析

1．傳統(tǒng)“官本位”行政文化的消極影響

傳統(tǒng)行政文化是封建官僚行政體系的觀念結(jié)構(gòu)，迄今還深刻地影響著我國行政組織結(jié)構(gòu)和官員觀念，對(duì)當(dāng)代行政體制的建構(gòu)和公共行政運(yùn)行過程仍發(fā)揮作用。“官本位”思想是中國最具代表性的傳統(tǒng)行政文化，“不管哪個(gè)時(shí)代，人們?nèi)绾蝿澐致殬I(yè)，所有劃分都是不謀而合，那就是無一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官為本，一切為了做官，把做官看作人生最高價(jià)值追求，并以官職大小來評(píng)判人生價(jià)值和社會(huì)地位的一種思想意識(shí)。“官本位”的本質(zhì)是對(duì)權(quán)力的追逐，是權(quán)力本位，“以不擇手段地求官、保官為目的，以以官牟利、以官揚(yáng)名為歸宿”［12］，使“讀書做官———做官發(fā)財(cái)———發(fā)財(cái)濟(jì)家”成為社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值準(zhǔn)則。一切為了做官，以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，以權(quán)力為手段，只對(duì)自己或小團(tuán)體負(fù)責(zé)，往往置國家、民族和人民的利益于不顧。在“學(xué)而優(yōu)則仕”、“商而優(yōu)則仕”等“官本位”行政文化影響下，政府官員往往存在官職崇拜，一切為了做官，力爭做大官，以彰顯其社會(huì)地位和人生價(jià)值。然而，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是相對(duì)固化和有限的，在“官本位”思想的驅(qū)使下，自然萌生了尋求通過行政機(jī)構(gòu)升格來解決領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的想法，從而導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。

2．職位利益的不當(dāng)誘導(dǎo)

政府官員不僅是以公共利益為行為動(dòng)機(jī)的“公共人”，同時(shí)也是具有現(xiàn)實(shí)利益需求并追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，是對(duì)多種利益權(quán)衡的“比較利益人”［13］。有效的公共治理應(yīng)在承認(rèn)并尊重政府官員合理的自我利益基礎(chǔ)上，使其自我利益的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)最大限度地達(dá)成一致［14］。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，政府官員以其能力、知識(shí)、技術(shù)為政府和公民服務(wù)，應(yīng)得到一定的工資和福利報(bào)酬，以滿足合理的利益需求，提高行政效率。可是，許多行政機(jī)構(gòu)由于各種原因卻無法滿足政府官員正常的利益需要，越來越多的行政機(jī)構(gòu)為了解決官員待遇問題訴諸行政機(jī)構(gòu)升格，行政機(jī)構(gòu)升格成了行政組織解決政府官員待遇的途徑之一。同時(shí)，受封建等級(jí)觀念的影響，“官有九品，人有九等”，公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)［15］。然而，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總是有限的，為了增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以解決行政待遇問題，在現(xiàn)階段似乎只有訴諸行政機(jī)構(gòu)升格。

3．政府職能轉(zhuǎn)變不到位

行政組織是政府職能的載體，政府職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和撤銷的依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成影響行政組織設(shè)置的根本性因素。根據(jù)行政組織與政府職能關(guān)系原理，行政機(jī)構(gòu)的增設(shè)和升格是政府職能轉(zhuǎn)變未到位的直接反映，行政機(jī)構(gòu)升格失范的基本原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位。可以說，當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)升格失范現(xiàn)象是政府職能轉(zhuǎn)變未到位和行政組織的一種病態(tài)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著公共事務(wù)的日益增多和日趨復(fù)雜化，我國政府職能依然寬泛，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，未能實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政府“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍充當(dāng)市場(chǎng)主體角色，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能不完善，宏觀調(diào)控體系不健全，公共服務(wù)、社會(huì)管理職能比較薄弱，職能交叉、政出多門”［16］。總之，由于政府職能界定不科學(xué)，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在客觀上為政府職能泛化提供了可能，導(dǎo)致無法科學(xué)地設(shè)置行政組織機(jī)構(gòu)，無法優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，滋生行政機(jī)構(gòu)升格的溫床，并期望通過行政機(jī)構(gòu)升格達(dá)到管理的目的，最終導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。

4．行政組織法律制度不健全

行政組織法律對(duì)于一個(gè)國家行政組織的設(shè)置和運(yùn)行具有舉足輕重的作用。然而，我國關(guān)于行政機(jī)構(gòu)升格的法律制度卻不健全，造成行政機(jī)構(gòu)升格失范。(1)行政組織法律體系不健全。行政組織法律體系應(yīng)包括行政組織法、行政編制法、公務(wù)員法三部分［17］。行政組織法方面，目前只有《國務(wù)院組織法》《地方組織法》，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)沒有組織法規(guī)范;地方政府與地方權(quán)力機(jī)關(guān)混合立法，且省、市、縣、鎮(zhèn)沒有單獨(dú)的行政組織法。行政編制法方面，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》屬于國務(wù)院的行政規(guī)章，立法層次偏低，且屬于原則性規(guī)定，不具有應(yīng)有的法律約束力，至今我國尚無一部專門的行政編制法律，在行政機(jī)構(gòu)升格中難以做到剛性規(guī)范。公務(wù)員法方面，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利等一系列權(quán)利進(jìn)行了具體規(guī)定，但是公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)并不是公務(wù)員的核心需求［18］，致使尋求通過行政機(jī)構(gòu)升格來滿足其官職利益需求。(2)許多法律條文規(guī)定過于簡單，難以操作。如《地方組織法》第64條第一項(xiàng)規(guī)定:地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定:國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干……每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人二至五人。這些法律條文規(guī)定過于籠統(tǒng)，法律法規(guī)的適用性出現(xiàn)混亂，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。(3)現(xiàn)行立法缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。我國行政組織法律法規(guī)對(duì)于違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果和法律責(zé)任缺乏具體條款，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，以致出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)肆意升格的不法行政現(xiàn)象。

5．行政監(jiān)督機(jī)制不完善

第一，盡管我國行政監(jiān)督體制中監(jiān)督主體、方式多元化，但各監(jiān)督主體分散，缺乏有效整合，未形成監(jiān)督合力，行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)。第二，行政監(jiān)督立法進(jìn)程緩慢，法律制度供給不足，監(jiān)督無法可依，導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查缺乏法律依據(jù)，造成行政機(jī)構(gòu)升格失范。第三，缺乏有效的監(jiān)督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成為行政監(jiān)督的屏障［19］，導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)或者主觀意志濫設(shè)機(jī)構(gòu)，隨意升格。第四，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)受同級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏監(jiān)督的獨(dú)立性，難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，影響監(jiān)督的有效性。第五，行政監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制不健全，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，僅僅從黨紀(jì)政紀(jì)方面進(jìn)行處理，監(jiān)督缺乏剛性和實(shí)效。總之，行政機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查工作沒有真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化，使行政機(jī)構(gòu)肆意升格鉆了監(jiān)督機(jī)制不完善的漏洞。

防治我國行政機(jī)構(gòu)升格失范的對(duì)策建議

1．摒棄官本位、權(quán)力本位思想，培育現(xiàn)代行政文化

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，要規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格必須轉(zhuǎn)變政府的行政理念，使政府及其官員在行政觀念上對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格有理性的認(rèn)識(shí)，以減少行政機(jī)構(gòu)升格的需要?jiǎng)訖C(jī)。隨著我國行政管理體制改革的深化，以官本位、權(quán)力本位為主導(dǎo)模式的傳統(tǒng)行政思想已不適應(yīng)現(xiàn)代的客觀需要，必須及時(shí)地予以摒棄，并努力培育現(xiàn)代行政文化。首先，促進(jìn)全能行政文化向有限行政文化轉(zhuǎn)變。改變?nèi)苷砟睿_立有限政府意識(shí)，我們務(wù)必認(rèn)識(shí)到政府不是全能的，政府的能力、責(zé)任總是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化轉(zhuǎn)變。樹立以民為本的行政理念，明確行政是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的手段，而不是束縛公民權(quán)利的工具，甚或?qū)崿F(xiàn)官員自我利益的工具。再次，實(shí)現(xiàn)管制行政文化向服務(wù)行政文化轉(zhuǎn)變。確立服務(wù)型行政理念，樹立公共服務(wù)意識(shí)，全心全意為公眾服務(wù)。最后，促使人治行政文化向法治行政文化轉(zhuǎn)變。依靠法律來治理國家，以法律為依據(jù)，運(yùn)用法律來規(guī)范行政組織及其人員行為。

2．健全行政組織領(lǐng)域的各項(xiàng)法律法規(guī)

為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格，必須健全行政機(jī)構(gòu)升格的法律法規(guī)，堵死行政機(jī)構(gòu)升格失范的法律漏洞。第一，樹立現(xiàn)行行政組織法律法規(guī)的權(quán)威。在現(xiàn)有的行政組織法律法規(guī)中，對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格起到規(guī)范性作用的法律法規(guī)應(yīng)該加以強(qiáng)化，樹立其足夠的權(quán)威，為行政機(jī)構(gòu)升格提供法制保障。第二，修改并完善相應(yīng)的行政組織法律法規(guī)。《國務(wù)院組織法》應(yīng)重申國務(wù)院的性質(zhì)，規(guī)定國務(wù)院的組成、職能、權(quán)力、責(zé)任，完善國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作方式［20］，并具體制定國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織法;現(xiàn)行《地方組織法》應(yīng)將地方政府組織法與地方權(quán)力機(jī)關(guān)組織法分立，規(guī)定各級(jí)地方政府的性質(zhì)、組成部門、職能、權(quán)限等，并單獨(dú)制定省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政組織法;《公務(wù)員法》要完善有關(guān)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利等方面的具體規(guī)定，在“其他待遇”范疇內(nèi)對(duì)公務(wù)員激勵(lì)制度進(jìn)行變革和完善。第三，加快行政編制立法。盡快制定和完善行政編制法，將行政編制納入法治軌道，設(shè)定嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)編制管理的規(guī)范性，提高對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的約束效力。第四，加大行政執(zhí)法力度。要切實(shí)執(zhí)行并遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，細(xì)化懲處措施，使法律法規(guī)落到實(shí)處，發(fā)揮法律對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的規(guī)范作用。

3．準(zhǔn)確定位并切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

只有正確界定并轉(zhuǎn)變政府職能，才能有效防止政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，才能封堵行政機(jī)構(gòu)肆意升格之路。首先，準(zhǔn)確定位政府職能。政府應(yīng)當(dāng)起催化作用，掌舵而不是劃槳。在政企、政事、政社分開的前提下，不該由政府管的、市場(chǎng)能調(diào)節(jié)好的、社會(huì)能解決了的，政府就不能干預(yù)，充分還權(quán)于市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì);政府該管的事要真正管好、管到位，將政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能體系。其次，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。目前，通過加快政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革、大力發(fā)展社會(huì)組織等促使政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，營造讓人們創(chuàng)造財(cái)富的平等環(huán)境，而不是直接提供財(cái)富甚至與民爭利;在社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)弱勢(shì)群體和落后地區(qū)進(jìn)行政策傾斜，加以扶持;在公共服務(wù)領(lǐng)域，普遍性地滿足人民日益增長的需求，完善基本公共服務(wù)等［21］。政府職能轉(zhuǎn)變真正到位，行政機(jī)構(gòu)增設(shè)和升格就會(huì)失去重要依據(jù)。

4．完善行政監(jiān)督體系

行政監(jiān)督是保證公共行政權(quán)力正當(dāng)行使的重要組成部分，也是防止行政機(jī)構(gòu)升格失范的基本手段。為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格，就要依靠完善的監(jiān)督機(jī)制來加以保障。第一，不斷加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督，健全內(nèi)部監(jiān)督體制，從內(nèi)部監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)升格。第二，通過完善權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，不斷完善外部監(jiān)督體制。第三，建立行政監(jiān)督協(xié)調(diào)體制，加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，使各監(jiān)督主體相互配合，形成監(jiān)督合力，發(fā)揮對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格監(jiān)督的整體功能。第四，建立行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，只接受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)上不依賴同級(jí)行政機(jī)關(guān)，從而保證監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性。第五，加快行政監(jiān)督立法，制定專門的行政監(jiān)督法律法規(guī)，如《行政監(jiān)督法》，將行政監(jiān)督納入法制化軌道，使對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的監(jiān)督有法可依。第六，加強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，提高行政監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，以增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格監(jiān)督的效果。

篇2

一、我縣政府機(jī)構(gòu)改革成效和現(xiàn)狀

我縣自2006年機(jī)構(gòu)改革以來，按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有利于精簡機(jī)關(guān)工作人員，提高工作效率的原則進(jìn)行改革，以達(dá)到形成結(jié)構(gòu)合理、關(guān)系協(xié)調(diào)、職責(zé)清晰、管理科學(xué)、精干高效的黨委部門運(yùn)行機(jī)制；

逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制的目的。通過改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能，改善了政府管理方式和手段，合理設(shè)置了機(jī)構(gòu)，理順了部門之間的職責(zé)關(guān)系，大幅精簡了人員編制，優(yōu)化了干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，改進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，積極推進(jìn)了政府由管制型向服務(wù)型，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共治理型政府的轉(zhuǎn)變。

二、我縣行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)存在的問題及原因

以往機(jī)構(gòu)改革取得的成效是肯定的，但同時(shí)我們也看到，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府行政管理體制在運(yùn)行中仍存在著與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化不相適應(yīng)的地方，主要體現(xiàn)在：

1、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位

目前，政府仍包攬?zhí)嗟墓芾硎聞?wù)，包括一些不該管、管不好的事，而有些該由政府管的事有時(shí)卻管不到位，特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。主要原因：一是政事尚未完全分開。事業(yè)單位本是政府興辦的為社會(huì)提供公益的組織。然而，現(xiàn)有的事業(yè)單位除學(xué)校、醫(yī)院等單位外，其余的大多數(shù)帶有濃厚的行政色彩。由于行政機(jī)構(gòu)限額問題，有些承擔(dān)行政職能的機(jī)構(gòu)列為事業(yè)單位進(jìn)行管理，或?qū)⒉糠中姓毮苡墒聵I(yè)單位承擔(dān)，變成主管部門職能的延伸，使行政部門和事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)編制管理上是分開了，但實(shí)際上工作職能卻沒有完全分開。二是政社沒有徹底分開。由于社會(huì)中介組織發(fā)育不完善，沒有完全投入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，許多本來應(yīng)該用法律手段，或者通過社會(huì)中介組織來解決的問題，仍依靠行政手段來管理，把過多的社會(huì)責(zé)任和事務(wù)矛盾集中到政府身上，造成政府職能越位。

2、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，事權(quán)不明確

政府還存在著權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉的現(xiàn)象。一是上下級(jí)之間責(zé)權(quán)利不對(duì)等。按照我國現(xiàn)行行政體制，黨委和政府要對(duì)管轄的區(qū)域負(fù)全責(zé)，包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等。但近年來由縣管理權(quán)限逐步往上收，一些部門如國土、工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督分局等都垂直市級(jí)管理，而工作卻按“屬地管理”的原則將責(zé)任歸口到縣一級(jí)，有責(zé)無權(quán)。這種責(zé)任與權(quán)利的不對(duì)等，既不利于職能的發(fā)揮，又削弱了縣級(jí)政府的社會(huì)管理能力。二是部門之間職能交叉。如城市管理工作涉及到城管、工商、公安、交通、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，各部門的職責(zé)交叉、責(zé)任不明確，管理責(zé)任追究機(jī)制難以形成，出現(xiàn)了互相推諉、以收代管、以罰代管、只審批不管理等現(xiàn)象。

3、機(jī)構(gòu)和人員編制設(shè)置不夠合理

（1）、機(jī)構(gòu)方面

①機(jī)構(gòu)職能弱化或轉(zhuǎn)移。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些機(jī)構(gòu)的職能發(fā)生了變化：有的機(jī)構(gòu)職能弱化了，有的因?yàn)楸黄浔O(jiān)督、管理的對(duì)象由于某種原因消失了，使得該機(jī)構(gòu)一部分監(jiān)督、管理職能自然失效。如：由于農(nóng)業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)，原來財(cái)政局管理的與農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的機(jī)構(gòu)農(nóng)稅股、農(nóng)稅稽查大隊(duì)職能不同程度地弱化了；

有的機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)移了，如發(fā)改委內(nèi)設(shè)的項(xiàng)目計(jì)劃管理辦、項(xiàng)目管理稽查辦，實(shí)際工作中其職能基本上由發(fā)改委管理的正科級(jí)事業(yè)單位縣項(xiàng)目辦履行了；

有的機(jī)構(gòu)職能完全消亡了或以企業(yè)的形式存在，如農(nóng)業(yè)局原下屬事業(yè)單位種子公司，其職能完全社會(huì)化了。

    ②機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)。總的來說現(xiàn)有機(jī)構(gòu)都是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則設(shè)置的。依然存在一些機(jī)構(gòu)職能重疊現(xiàn)象，這些機(jī)構(gòu)人員編制數(shù)雖然不多，但一定程度上造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)，加大了部門之間的協(xié)調(diào)難度，同時(shí)也讓前來辦事的外行人員搞不清頭緒，不了解這些單位的具體業(yè)務(wù)范圍。如：植保植檢這項(xiàng)工作，在三個(gè)農(nóng)口部門都有機(jī)構(gòu)，即：農(nóng)業(yè)局所屬的植保植檢站、林業(yè)局下屬的植物檢疫站、果業(yè)局內(nèi)設(shè)的果樹植保站。

（2）、編制方面

③混崗現(xiàn)象較為普遍。由于黨政機(jī)關(guān)事務(wù)繁雜、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)干部后占編又許多不上班的現(xiàn)實(shí)，工作人員出現(xiàn)青黃不接、無人可用、力不從心的后果。為開展工作，有的機(jī)關(guān)從下屬事業(yè)單位或其他單位借用人員，造成混崗現(xiàn)象。借用人員長期解決不了身份和編制，既影響了被借單位正常工作，又導(dǎo)致政事不分，工作積極性和效率也不高。

④領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備不科學(xué)。由于受編制的限制，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人數(shù)本身不多，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)卻相對(duì)顯得較多。如：廣電局機(jī)關(guān)核定編制10名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)6名：局長1名、副局長3名、紀(jì)檢組長1名、工會(huì)主席1名，內(nèi)設(shè)辦公室、宣傳股（總編室）、技術(shù)股、社會(huì)管理股5個(gè)職能股室，哪怕每個(gè)股室只配1名工作人員，也會(huì)超編，況且還配備了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主任科員和副主任科員。

⑤核定編制依據(jù)不明確。聘用臨時(shí)工現(xiàn)象較多，大多數(shù)機(jī)關(guān)都在編制外聘用了臨時(shí)人員，主要為打字員、司機(jī)、門衛(wèi)等勤雜人員。一方面固然是某些機(jī)關(guān)違反了機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，另一方面也反映出編制配備的科學(xué)合理性的欠缺。在調(diào)查中許多黨政機(jī)關(guān)單位都抱怨所配備的編制太少，不知道是按什么依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)核定單位的編制的。

4、行政審批程序過于繁瑣

行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)年,但是, 行政審批程序過于繁瑣問題并沒有從根本上得到解決。如新辦一個(gè)工業(yè)企業(yè)從辦理工商登記、稅務(wù)登記、到辦妥用地、基建報(bào)建手續(xù)，一般須經(jīng)工商、稅務(wù)、計(jì)劃、環(huán)保、消防、城管、規(guī)劃、國土、建設(shè)局等十幾個(gè)部門的審批，要較長時(shí)間才能完成，審批部門多、時(shí)間長，無形中增加企業(yè)的投資成本，造成很大的成本資源浪費(fèi)。行政審批程序過于繁瑣，必然會(huì)對(duì)行政效能、投資環(huán)境造成負(fù)面影響。

三、對(duì)新一輪深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見和建議

行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，要按照十七大提出的建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

1、加快推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

政府職能的轉(zhuǎn)變就是政府要在全面履行職能的同時(shí)，突出社會(huì)管理和公共服務(wù)兩個(gè)重點(diǎn)，加快推進(jìn)由管制型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型和公共治理型政府轉(zhuǎn)變。只有把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，才能把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。一是要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對(duì)不同功能和特點(diǎn)的事業(yè)單位進(jìn)行分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)改革。將主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；

主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管；

已經(jīng)具備市場(chǎng)化條件的營利性事業(yè)單位改為企業(yè)，徹底解決政府職能“體外循環(huán)”和事業(yè)單位行政化趨向問題。二是要抓緊培育和健全中介組織。凡是市場(chǎng)能自我調(diào)節(jié)、自我解決的事情要堅(jiān)決放開，由市場(chǎng)依其應(yīng)有的規(guī)則去辦理。要制定積極政策和相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，下大力氣加快培育、健全和規(guī)范中介組織，使其盡快成為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獨(dú)立行使法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的主體，以承接政府職能轉(zhuǎn)變過程中剝離出的需要社會(huì)組織承擔(dān)的相關(guān)職能，成為政府公共服務(wù)的輔助器，使政府?dāng)[脫處理具體繁雜事務(wù)的局面。

2、進(jìn)一步理順職權(quán)關(guān)系，完善行政運(yùn)行機(jī)制

要通過新一輪的行政管理供給制改革，進(jìn)一步理順上下級(jí)政府之間、政府部門之間的職能交叉、權(quán)責(zé)不對(duì)等關(guān)系。一是要堅(jiān)持權(quán)責(zé)利一致原則，理順縣鄉(xiāng)政府的責(zé)權(quán)關(guān)系。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求盡可能地將權(quán)力予以下放，不宜過多地集中在上級(jí)。上級(jí)政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)公共事務(wù)的性質(zhì)，將決定權(quán)配置在相應(yīng)層級(jí)的地方政府，能下放的應(yīng)盡量下放；

管理權(quán)應(yīng)依職能范圍確定，凡下級(jí)政府能夠管理的需盡力交給下級(jí)，相應(yīng)的審批權(quán)予以下放或取消。只有這樣，各項(xiàng)事務(wù)的管理方能井然有序，上下級(jí)政府之間方能構(gòu)成有機(jī)的整體，行政責(zé)任方能明確，行政效率方能得到提高。二是調(diào)整省和市垂直管理機(jī)構(gòu)。除了涉及國家安全以及全局利益、確實(shí)需要集中管理的職能設(shè)立垂直部門以外，其他部門均應(yīng)列入縣政府工作部門，這樣有利于加強(qiáng)地方政府的調(diào)控力和監(jiān)管力，更有利于地方黨委、人大及社會(huì)監(jiān)督。三是進(jìn)一步調(diào)整理順政府各部門間的職責(zé)關(guān)系，規(guī)范各部門的工作制度和行政行為。

3、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)編制，優(yōu)化干部隊(duì)伍

一是合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和人員編制。按照黨的十七大“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的要求，自上而下地整合分散的職能相近的行政機(jī)構(gòu)，減少交叉和重復(fù)設(shè)置，將外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而降低行政成本和提高行政效率。同時(shí)要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的需求變化，及時(shí)調(diào)整政府職能配置、人員編制及部門設(shè)置。有的部門需要進(jìn)一步加強(qiáng)，比如關(guān)系百姓生命安全的食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生防疫、公共應(yīng)急等機(jī)構(gòu)職能任務(wù)越來越重，應(yīng)該強(qiáng)化這些部門。而有的部門則需要逐步弱化，比如對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理部門，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善應(yīng)及時(shí)歸并或裁減。上下部門的設(shè)置要基本相同，便于工作對(duì)口銜接。同時(shí)，人員編制也應(yīng)隨著社會(huì)事業(yè)的發(fā)展作必要的調(diào)整。應(yīng)因地制宜，不能“一刀切”。二是要把機(jī)構(gòu)改革和深化干部人事制度改革、完善公務(wù)員管理結(jié)合起來，強(qiáng)化競(jìng)爭機(jī)制，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。積極探索事業(yè)單位用人制度、分配制度的新路子。

4、深入改革行政審批制度，提高行政效能

要以法律法規(guī)為依據(jù)，在原來取消、剔除部分審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，再次自上而下，與“三定”緊密結(jié)合，同步清理精簡行政審批事項(xiàng)，合理減少審批環(huán)節(jié)。能精簡的，一定要精簡；

能下放的，要堅(jiān)決下放；

可改為備案的，一定要改為備案管理；

篇3

關(guān)鍵詞：采購法律制度競(jìng)爭市場(chǎng)

政府采購是政府影響國民經(jīng)濟(jì)的一種強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。我國在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要從自身實(shí)際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。

一、政府采購法律制度亟待建立

政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場(chǎng)上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期。人們對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。

在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對(duì)政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。

由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價(jià)高，采購方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

二、政府采購法律制度的基本原則

“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個(gè)共同原則，因?yàn)檎少徍贤遣少彊C(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。

效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強(qiáng)化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。

三、政府采購法律制度的功效

政府采購是政府與供應(yīng)商之間進(jìn)行的交易。由于政府是市場(chǎng)中的最大消費(fèi)者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競(jìng)標(biāo)過程中執(zhí)行嚴(yán)密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制。所有這些都會(huì)調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費(fèi)者。所以，供應(yīng)商競(jìng)爭能力的提高叉能夠帶動(dòng)整個(gè)國內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。

四、政府采購法律制度的作用

1.提高供應(yīng)商的競(jìng)爭能力

政府采購的方式很多，有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、尋價(jià)采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標(biāo)是運(yùn)用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競(jìng)爭性的原則。通過公開招標(biāo)采購，政府可以邀請(qǐng)到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競(jìng)標(biāo)，形成一種有利于政府的買方市場(chǎng)，從而使政府能夠獲得比較價(jià)格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競(jìng)爭能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。

2.給整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入活力

政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護(hù)供應(yīng)商的利益，極大地調(diào)動(dòng)供應(yīng)商的參與熱情，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，并帶動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個(gè)方面：一是競(jìng)爭主體準(zhǔn)人的公平性，即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)；二是競(jìng)爭規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。

其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴(yán)密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也大，所以采購活動(dòng)的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預(yù)測(cè)性，使投標(biāo)供應(yīng)商可以計(jì)算出他們參加采購活動(dòng)的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。從而提出最有利的競(jìng)爭價(jià)格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強(qiáng)潛在投標(biāo)商參與采購并中標(biāo)的信心。

再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動(dòng)的有效保證。

3.有助于我國產(chǎn)品打入國際市場(chǎng)

這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場(chǎng)的不斷完善，調(diào)動(dòng)了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進(jìn)其競(jìng)爭能力的提高，這種競(jìng)爭能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場(chǎng)；二是從政府采購市場(chǎng)開放的對(duì)等性來看，我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競(jìng)爭，使供應(yīng)商能夠在國際市場(chǎng)上得到更多錘煉的機(jī)會(huì)，提高國際競(jìng)爭實(shí)力。

從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的趨勢(shì)不可阻擋，政府采購市場(chǎng)的開放也是必然趨勢(shì)。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場(chǎng)，實(shí)際上國外供應(yīng)商早已進(jìn)入我國政府采購市場(chǎng)。我國政府機(jī)關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。

4.有效防治腐敗

首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端。可有效地防范公共采購領(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費(fèi)行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶，受到財(cái)政部門全方位監(jiān)督。它的主要實(shí)現(xiàn)形式是招標(biāo)。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標(biāo)廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭。

其次，統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標(biāo)方式，可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴(yán)密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。

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[論文摘要]現(xiàn)代行政法所研究和急需解決的主要問題之一，就是如何充分發(fā)揮行政救濟(jì)程序的價(jià)值，在保持程序公正的同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利最大化。法院和政府居中，運(yùn)用和解、協(xié)商來解決爭議。

一、引言

近來，社會(huì)上大量地涌現(xiàn)出因農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問題引發(fā)的群體性行政爭議案件。實(shí)踐中，越來越多地采用法院和政府居中形式，運(yùn)用和解協(xié)商方式來解決爭議。運(yùn)用協(xié)調(diào)的方式處理雙方的糾紛，能快速而妥善化解行政爭議，協(xié)調(diào)行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。目前，最高人民法院正在抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問題的司法解釋，積極探索行政案件訴訟協(xié)調(diào)新機(jī)制。

二、行政中的ADR機(jī)制

眾所周知，許多西方國家進(jìn)行的司法改革所具有的一個(gè)共同特征是對(duì)ADR機(jī)制受到了普遍關(guān)注，并在不同程度上將之納入民事司法改革的總體架構(gòu)。本文從行政法的角度進(jìn)行探討。

ADR （Alternative Dispute Resolution）意指替代性糾紛解決方法，它是一切對(duì)應(yīng)于用司法解決糾紛的方法的總稱。就其程序的結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而言，ADR在形式上可能多種多樣，但其程序的共同之處在于‘替代性’這一特征，每一種ADR程序都是對(duì)法院裁判程序的一種替代。ADR概念源于美國。上世紀(jì)九十年代，美國國會(huì)通過了《行政爭議解決法》，和《協(xié)商立法法》，據(jù)此，ADR技術(shù)包括了和解（settlement）、調(diào)解（mediation）、談判協(xié)商（negotiation）、仲裁（arbitration）以及小型審判（minitrial），在美國行政法中適用的最多的領(lǐng)域是能源管制和環(huán)境保護(hù)等。

三、中國的行政法制立法現(xiàn)狀及其成因分析

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第50條的規(guī)定：“人民法院審查行政案件，不適用調(diào)解。”確切地說，中國是沒有行政訴訟調(diào)解制度的。在行政訴訟和行政復(fù)議程序中，對(duì)被告或者被申請(qǐng)人具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查（訴訟中主要針對(duì)合法性），然后做出維持、撤銷或者變更被訴具體行政行為的決定。

《行政訴訟法》第51條：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。”即使當(dāng)事人要求撤回起訴或者申請(qǐng)，審查機(jī)關(guān)也要對(duì)撤回的理由進(jìn)行審查，并不是當(dāng)然地準(zhǔn)許撤回。如果審查機(jī)關(guān)認(rèn)為撤回的理由不當(dāng)，可能會(huì)不予準(zhǔn)許，而繼續(xù)對(duì)原具體行政行為進(jìn)行審查。

我國法律之所以在行政訴訟中不適用調(diào)解，其理由主要有三：

第一，行政訴訟雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，是由法律規(guī)定的，不能轉(zhuǎn)讓、放棄和處分；第二，公權(quán)不可處分，國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行行政管理活動(dòng)，作出具體的行政行為，是國家意志的行為，是國家履行職責(zé)，因此，行政權(quán)屬于國家公權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得自行處分，法院不得居間調(diào)解；第三，在行政法律關(guān)系中，行政主體與相對(duì)人處于不平等的地位，雙方難以達(dá)成平等自愿的調(diào)解協(xié)議。

四、構(gòu)建我國行政ADR機(jī)制思考

（一）駁斥“行政訴訟中不適用調(diào)解”的觀點(diǎn)

權(quán)利是充當(dāng)衡量利益合理性的基本工具。行政訴訟與民事訴訟之以當(dāng)事人權(quán)利為導(dǎo)向所不同，ADR主要以當(dāng)事人的利益作為糾紛解決的焦點(diǎn)，因?yàn)槔妫菣?quán)利，才是當(dāng)事人最終之利害所在。因此ADR雖然具有權(quán)利導(dǎo)向的特征，但它的基本價(jià)值取向是直接切入糾紛的核心要素利益沖突。

行政權(quán)是法律設(shè)定的，它最終來源于人民，因而只是一種執(zhí)行性權(quán)力。然而在這里，行政主體對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行“自治”僅僅是一定范圍內(nèi)行政的自由裁量權(quán)。現(xiàn)在放棄它的部分而來保障它的人民以自由選擇協(xié)商、調(diào)解的爭端解決方式的權(quán)利絲毫沒有不合理之處。作為一種公權(quán)力，行政職權(quán)的處分性又是有限的。因此，正確的做法是承認(rèn)行政職權(quán)的可處分性，但同時(shí)為其設(shè)定必要的界限和確立行使的原則。

最后，固然行政權(quán)相對(duì)于個(gè)體權(quán)利而言處于強(qiáng)勢(shì)地位，但是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位并不必然構(gòu)成獲得合意的障礙，真正構(gòu)成合意障礙的是行政機(jī)關(guān)濫用其強(qiáng)勢(shì)地位，而這是為法律原則所禁止的，只要存在著相應(yīng)的法律原則和規(guī)則，糾紛的解決過程就不會(huì)變成“弱肉強(qiáng)食”的游戲。

（二）構(gòu)建ADR機(jī)制的可行性分析

隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展及法治建設(shè)的進(jìn)一步深化，糾紛數(shù)量的激增與解決糾紛的公力資源相對(duì)匱乏之間的矛盾正進(jìn)一步激化，因而ADR替代性糾紛解決方法制度對(duì)未來中國的法制建設(shè)是很有借鑒之必要的，也是可行的。

第一，從歷史傳統(tǒng)上，我國儒家“和為貴”思想的影響，強(qiáng)調(diào)以調(diào)解的方式處理糾紛，以保持當(dāng)事人之間的和氣。自古就有鄉(xiāng)治調(diào)解、宗族調(diào)解、行會(huì)調(diào)解、親鄰調(diào)解的法文化傳統(tǒng)。中國文化的基本精神之一是貴“和”持 “中”。中國傳統(tǒng)文化中的這種以“仁”為本、“立德”為先、“人際和諧”、“情理和諧”的和諧精神具有世界意義和現(xiàn)實(shí)意義。

第二，縱觀中國整個(gè)法制體系，我們還是比較重視調(diào)解的方式來化解矛盾的。在民事司法領(lǐng)域，有民事訴訟法，最高人民法院的適用民事訴訟法的適用意見和2004年最高人民法院的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》。除了法律和司法解釋外還有了相關(guān)的配套設(shè)施：我國針對(duì)不同的調(diào)解的主體，分為人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解，相應(yīng)的有人民調(diào)解組組、行政機(jī)關(guān)和法院來負(fù)責(zé)。

第三，從民眾的法律意識(shí)來講，我國對(duì)行政過程中ADR機(jī)制的適用所采取的這種消極和否定態(tài)度，在很大程度上是經(jīng)歷過“無法無天”的歷史狀態(tài)之后，特別強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格“依法辦事”的極端。如今，這樣的極端的思想有所改變，在行政法修改活動(dòng)過程中，理論界和司法界對(duì)構(gòu)建行政訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行過不斷的探討：1990年施行的《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”；《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“行政復(fù)議不適用調(diào)解”在1999年被廢止；1999年施行《行政復(fù)議法》，對(duì)此卻未做規(guī)定。

（三）構(gòu)建行政ADR機(jī)制的方略

靈活高效的ADR機(jī)制能夠考慮到行政執(zhí)法中資源的有限性及行政效率性。在依法行政原則的指引下，行政ADR機(jī)制不僅是可行的而且是可以正當(dāng)化的。

第一，在行政訴訟中或者在行政復(fù)議中，法院和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督的職能不能放棄，對(duì)于當(dāng)事人之間協(xié)調(diào)后的達(dá)成一致的內(nèi)容必須是合乎法律規(guī)定的。

第二，行政行為的合法性與否不納入行政協(xié)調(diào)機(jī)制的范圍內(nèi)，是在具體行政行為的定性確定后，對(duì)其合理性進(jìn)行的協(xié)調(diào)。

第三，ADR機(jī)制的產(chǎn)生是程序公正與程序效益相互矛盾的產(chǎn)物。訴訟作為公力救濟(jì)，是以程序公正為終極目的的。在保障公正的前提下，ADR機(jī)制所能帶來的效益優(yōu)勢(shì)才有存在的意義和必要。

第四，結(jié)案方式。在建立行政ADR協(xié)商機(jī)制要有一種當(dāng)事人都能接受的方式：當(dāng)雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)商一致后，申請(qǐng)撤訴的，裁定準(zhǔn)予撤訴，對(duì)于撤訴的理由一般不再審查；當(dāng)事人達(dá)成一致協(xié)商意見，但又沒有申請(qǐng)撤訴的，審查機(jī)關(guān)可以根據(jù)協(xié)商協(xié)議，直接決定終結(jié)審查程序，沒有新的事實(shí)和理由，不能夠在此起訴。

參考文獻(xiàn)

[1]王慧，《ADR制度的發(fā)展及其對(duì)中國的借鑒意義》2004年2月

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【關(guān)鍵詞】淄博市行政機(jī)關(guān)；績效考核；績效考核指標(biāo)

隨著全球化、信息化時(shí)代的到來，中西方國家的行政機(jī)關(guān)作為治國理政的國家機(jī)器，面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，人們開始關(guān)注公共部門的績效。做好行政機(jī)關(guān)的績效考核，充分發(fā)揮績效考核的作用，考核指標(biāo)的選擇都非常重要。

一、績效考核指標(biāo)的含義

1.組織績效的定義。組織績效是一個(gè)綜合績效的概念，團(tuán)隊(duì)績效和個(gè)人績效只有最終轉(zhuǎn)化為組織績效才能實(shí)現(xiàn)其意義，組織績效是指組織在某一時(shí)期內(nèi)組織任務(wù)完成的數(shù)量、質(zhì)量、效率及贏利情況。在當(dāng)今市場(chǎng)競(jìng)爭中，企業(yè)組織中的一切活動(dòng)的最終目的在于提高組織績效，因?yàn)榻M織績效提高了對(duì)于企業(yè)而言就意味著創(chuàng)造出了更多的利潤。組織績效的高低直接表現(xiàn)出一個(gè)企業(yè)運(yùn)行的是否成功，組織績效也成為企業(yè)各個(gè)利益相關(guān)方衡量企業(yè)品質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2.績效考核指標(biāo)。指標(biāo)有廣義和狹義的理解。從理論上進(jìn)行描述，指標(biāo)是一種反映事物性質(zhì)的量化確定手段，國外的有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)于指標(biāo)的解釋通常都是把它看成一種量化的、統(tǒng)計(jì)的確定方法。例如，雷蒙?鮑爾在《指標(biāo)》一書中提出：指標(biāo)是一種量的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會(huì)狀況的指數(shù)，制定社會(huì)規(guī)劃和進(jìn)行社會(huì)分析，對(duì)現(xiàn)狀和未來作出估價(jià)。這些都是狹義的指標(biāo)定義。實(shí)際上，運(yùn)用指標(biāo)作為管理手段，在不同的領(lǐng)域，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)的績效進(jìn)行考核時(shí)，并不總是能夠量化的，而且有相當(dāng)部門的管理內(nèi)容，在運(yùn)用指標(biāo)的管理手段進(jìn)行反映時(shí)是不應(yīng)簡單的用量化的方法的。即廣義的指標(biāo)，既可能是一種量化的手段，表現(xiàn)為一種可數(shù)值化的東西，也可能是通過一定的定性方法來確定，反映事物的一種價(jià)值。

二、行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)研究文獻(xiàn)綜述

在國內(nèi)外研究中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的績效考核指標(biāo)研究達(dá)成了一定的共識(shí)。

1.行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)研究達(dá)成的共識(shí)

從國內(nèi)看，20世紀(jì)80年代以來，深受西方先進(jìn)管理理念影響，為了進(jìn)一步深化行政機(jī)關(guān)改革，提高行政效率，我國開始嘗試建立行政機(jī)關(guān)績效考核體系。2004年7月，國家人事部《中國政府績效評(píng)估研究》課題小組在借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于我國實(shí)際情況，深入調(diào)查建立了一套我國地方行政機(jī)關(guān)績效考核的指標(biāo)體系，特別適合于市縣級(jí)行政機(jī)關(guān)。該指標(biāo)體系分為三個(gè)維度，即一級(jí)指標(biāo)，影響指標(biāo)、職能指標(biāo)、潛力指標(biāo)，n個(gè)二級(jí)指標(biāo)，33個(gè)三級(jí)指標(biāo)。該指標(biāo)體系考核維度明確，考核內(nèi)容全面。影響指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境三個(gè)最重要指標(biāo)上宏觀把握；職能指標(biāo)立足于行政機(jī)關(guān)的職能，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和國有資產(chǎn)管理五個(gè)內(nèi)容來考核行政機(jī)關(guān)在其職能范圍的績效水平；潛力指標(biāo)反映行政機(jī)關(guān)自身信息，如人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率，從而衡量行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展表現(xiàn)出的潛在動(dòng)力。該指標(biāo)體系中定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)相結(jié)合，考核指標(biāo)具有客觀性與操作性。

從國外來看，隨著公共管理理論的發(fā)展，越來越多的行政機(jī)關(guān)開始借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，特別是在行政機(jī)關(guān)績效考核領(lǐng)域，美國俄勒岡州政府就將標(biāo)桿管理方法成功運(yùn)用于州政府績效考核領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代美國俄勒岡州政府直接領(lǐng)導(dǎo)的俄勒岡進(jìn)步委員會(huì)全面負(fù)責(zé)州政府績效評(píng)估工作。該委員會(huì)運(yùn)用標(biāo)桿管理思想制定了俄勒岡州政府績效考核指標(biāo)體系―俄勒岡州陽光計(jì)劃，該文件包含92個(gè)具體指標(biāo)體系。他們包括經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、環(huán)境和安全等社會(huì)公益和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任等方面的績效考核，這對(duì)引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)的全面發(fā)展發(fā)揮了重要的作用[1]。

英國地方自治績效委員會(huì)以公民精神和強(qiáng)制競(jìng)爭投標(biāo)制度為背景，構(gòu)建了17個(gè)領(lǐng)域280多個(gè)指標(biāo)的地方自治績效考核體系，其中包含：“居民應(yīng)對(duì)、住宅供給、對(duì)無家可歸者的住宅供給、垃圾收集、垃圾處理、計(jì)劃和土地調(diào)查、房屋津貼及救濟(jì)金、地方稅征收、閑暇和娛樂、地方環(huán)境、教育服務(wù)的提供、社會(huì)福利服務(wù)的提供、圖書館服務(wù)的提供、警察服務(wù)的提供、消防服務(wù)的提供、道路、步道、街燈、一般年度支出總額和一般年度收入總額的17個(gè)領(lǐng)域280多個(gè)指標(biāo)在內(nèi)的地方自治績效考核體系。”

瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院（IMD）的《國際競(jìng)爭力年度報(bào)告》中認(rèn)為，政府效率排名與國際競(jìng)爭力排名呈正相關(guān)，政府效率水平的高低會(huì)影響國家競(jìng)爭力。國際性組織對(duì)政府管理能力的考核著眼于整個(gè)國家，所選的指標(biāo)包括公共財(cái)政、財(cái)政政策、組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)法規(guī)和教育五個(gè)領(lǐng)域。公共財(cái)政領(lǐng)域選擇了政府預(yù)算、國內(nèi)負(fù)債等量化指標(biāo)；財(cái)政政策領(lǐng)域選擇了稅收、個(gè)人稅收、社會(huì)保障繳款率、資本財(cái)產(chǎn)稅等指標(biāo)；組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)域選擇了中央銀行、政府效率、公共安全等指標(biāo)；企業(yè)法規(guī)則選擇了開發(fā)度、競(jìng)爭性法規(guī)、資本市場(chǎng)法規(guī)等指標(biāo)；教育領(lǐng)域選取了公共教育支出、在校生人數(shù)、高等教育受教育人數(shù)、文盲率等指標(biāo)。這些指標(biāo)從整個(gè)國家的角度出發(fā)，利用量化指標(biāo)來考核政府履行社會(huì)職能的數(shù)量和質(zhì)量。

2.行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)進(jìn)一步研究的問題

從國內(nèi)和國外看，過去的二十多年不斷發(fā)展，行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)的發(fā)展取得了一定的成果，但是也存在一些問題，需要進(jìn)一步的研究。從國內(nèi)的研究來看，中國行政機(jī)關(guān)的績效考核要進(jìn)一步發(fā)展，需要克服多方面的問題。

（1）績效考核的理論研究與實(shí)踐脫節(jié)，照搬西方績效考核的模式。目前中國的行政機(jī)關(guān)績效考核模式基本上都是應(yīng)用西方現(xiàn)行的模式。雖然取得了一些成效，但是也帶來了不少?zèng)]有解決的問題。如，現(xiàn)今很多行政機(jī)關(guān)開展了“人民評(píng)政府”活動(dòng)，聲勢(shì)很大，收效甚微[2]。概括來說，我國同西方國家在施政環(huán)境上有一定的差異：

第一，在政治上，與績效考核相關(guān)的政治制度和體制在西方已經(jīng)非常健全和完善，相比而言，我國行政機(jī)關(guān)人力資源管理還處在探索階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)于績效考核相關(guān)的制度和體制建設(shè)重視程度不夠。

第二，在經(jīng)濟(jì)上，西方國家的市場(chǎng)機(jī)制很健全，市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制發(fā)展的也很完善，并充分的引用到了行政機(jī)關(guān)的績效考核當(dāng)中，這極大的提高了行政機(jī)關(guān)的效率和效能。而在我國，改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然得到了較大的發(fā)展，但是市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭機(jī)制并不健全。因此，我國行政機(jī)關(guān)在績效考核中缺乏競(jìng)爭意識(shí)，從而影響了績效考核實(shí)施的效果。

第三，文化上，我國歷來“人治”的色彩比較濃厚。在“人治”濃厚的環(huán)境下，人情關(guān)系、主觀臆斷往往取代科學(xué)、客觀的績效管理，而使現(xiàn)代績效管理理念難以深入人心。

（2）行政機(jī)關(guān)績效考核機(jī)制的合理性有待商榷，主要是由于對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行績效考核存在技術(shù)層面上的困難[3]。

第一，績效指標(biāo)體系不全面，偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。績效考核要求其考核指標(biāo)能夠盡量的量化以便評(píng)價(jià)。但行政機(jī)關(guān)由于其具有公共服務(wù)職能因而行政目的多樣化，要兼顧經(jīng)濟(jì)、文化、政治各個(gè)方面，使得其難以用合適的考核指標(biāo)對(duì)行政機(jī)關(guān)的各個(gè)行政職能進(jìn)行描述。

第二，績效考核主體單一，社會(huì)公眾的參與度低。行政機(jī)關(guān)績效考核的主體是一直都未能得到很好解決的問題。實(shí)踐中，我國行政機(jī)關(guān)績效考核主體多局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)，來自人大機(jī)關(guān)、媒體、社會(huì)中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、公眾等體制外力量的評(píng)價(jià)分量不足。并且具有單向性特點(diǎn)，即主要由上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，忽視下級(jí)對(duì)上級(jí)的評(píng)價(jià)；由于考核主體單一，缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與，致使行政機(jī)關(guān)績效考核結(jié)果常常和民眾的感受存在很大差距。

第三，考核程序不規(guī)范，考核技術(shù)相對(duì)落后。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)績效考核缺乏相關(guān)的法律制度，大部分都處于自發(fā)狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)績效考核具有較大的隨意性。從考核技術(shù)上看，我國多采用西方國家的“標(biāo)桿管理”、“平衡計(jì)分卡”等現(xiàn)代績效考核手段，但考核技術(shù)體系尚未建立起來。

（3）行政機(jī)關(guān)績效考核體系還不夠健全[3]。行政機(jī)關(guān)績效考核分為事前、事中和事后考核，但又不完全等同于一般管理中的事前、事中和事后考核。績效的事前考核是績效考核的開始階段，事前考核主要是在考核開始前對(duì)當(dāng)前的組織績效情況進(jìn)行一個(gè)正確的分析和認(rèn)識(shí)。通過事前的考核來明確是否需要進(jìn)行績效考核以及績效考核的目的；績效的跟蹤考核是考核的重要階段，是根據(jù)具體的績效指標(biāo)對(duì)組織行政過程進(jìn)行考核的階段；績效的事后考核是在某一行政事件或行政期限結(jié)束后，對(duì)組織在這一時(shí)期進(jìn)行的總體考核。

三、淄博市行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)的構(gòu)建

1.山東省綜合考核指標(biāo)體系

山東省綜合考核指標(biāo)體系（2010），分為8個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、民生狀況、政治建設(shè)、文化建設(shè)、黨的建設(shè)和群眾滿意度；一級(jí)指標(biāo)又劃分了60個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別列出各自的指標(biāo)名稱，權(quán)重，數(shù)據(jù)來源，以及指標(biāo)屬性（定性、定量）。成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)行目標(biāo)管理績效考核設(shè)立指標(biāo)體系的依據(jù)，如表一。

2.淄博市行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)的發(fā)展歷程

2010年目標(biāo)管理考核工作總體要求：深入貫徹黨的十七大和十七屆三中、四中全會(huì)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)山東省科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系和市十次黨代會(huì)部署及市委、市政府確定的年度目標(biāo)任務(wù)，按照“理清事實(shí)、按績論功、簡明扼要、綱舉目張”的要求，切實(shí)改進(jìn)和完善目標(biāo)管理和考核監(jiān)督相結(jié)合、定量定性定向相結(jié)合、考人考事相結(jié)合的目標(biāo)管理考核機(jī)制，客觀反映各區(qū)縣科學(xué)發(fā)展實(shí)際和工作目標(biāo)完成情況，充分發(fā)揮考核的激勵(lì)約束導(dǎo)向作用，為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程，推進(jìn)殷實(shí)和諧經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)市建設(shè)提供有力的保證。

從上世紀(jì)八十年代開始，我國地方行政機(jī)關(guān)陸續(xù)開展了績效評(píng)估的探索。淄博市地方行政機(jī)關(guān)為深入貫徹落實(shí)黨在各個(gè)時(shí)期的各項(xiàng)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步客觀、準(zhǔn)確全面反映整個(gè)行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作的完成情況，全面貫徹落實(shí)山東省的各項(xiàng)方針政策，依據(jù)山東省科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系制定行政機(jī)關(guān)的績效考核指標(biāo)，根據(jù)每個(gè)時(shí)期的實(shí)際情況制定考核的指標(biāo)體系，來考核當(dāng)前時(shí)期內(nèi)行政機(jī)關(guān)的工作效率以及工作完成情況，將山東省績效考核指標(biāo)與淄博市績效考核指標(biāo)作對(duì)比，隨著績效考核指標(biāo)體系的逐年實(shí)施，逐漸完善淄博市行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)體系。

3.淄博市行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)的構(gòu)建的建議

（1）淄博市行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)構(gòu)建的幾點(diǎn)建議

第一，根據(jù)《山東省科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系》，結(jié)合淄博市實(shí)際，制定淄博市績效考核指標(biāo)。

第二，建立事前考核分析制度，各個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)是不同的，分析淄博市五區(qū)三縣行政機(jī)關(guān)考核所面臨的實(shí)際情況，根據(jù)實(shí)際情況制定可行的績效考核指標(biāo)。

第三，實(shí)施有效的績效跟蹤，對(duì)考核過程進(jìn)行跟蹤，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)考核中出現(xiàn)的偏差，并及時(shí)糾正，努力改變考核主體單一的現(xiàn)狀，鼓勵(lì)全員參與。

第四，建立有效的反饋機(jī)制。對(duì)考核后的信息進(jìn)行整理、分析和反饋，是績效考核的目的所在。

第五，將績效考核的各個(gè)部分融入到績效管理中。績效考核與績效管理是密不可分的，績效考核是績效管理中不可缺失的一環(huán)，績效管理也是績效考核得以有效運(yùn)行的載體。

第六，為績效考核創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)自身治理模式的轉(zhuǎn)換。樹立公民取向的績效觀，建設(shè)“服務(wù)型政府”并把“以人為本”作為基本的價(jià)值取向，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革。

第七，進(jìn)一步完善相關(guān)的立法保障。改善公共部門績效管理，需要進(jìn)一步完善有關(guān)績效管理的相關(guān)政策和立法，使我國公共部門績效管理走上制度化、規(guī)范化的道路。

（2）淄博市行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)的簡單構(gòu)建

根據(jù)山東省綜合考核指標(biāo)體系的指導(dǎo)，各個(gè)市分別根據(jù)自己的實(shí)際情況制定了本市行政機(jī)關(guān)的績效考核指標(biāo)，淄博市也分析自己的實(shí)際情況制定了相應(yīng)的績效考核指標(biāo)體系。

淄博市行政機(jī)關(guān)目標(biāo)績效考核標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系（2010），分為6個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)和黨的建設(shè)；一級(jí)指標(biāo)又分為16個(gè)二級(jí)指標(biāo)，60個(gè)三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)的確立、權(quán)重、數(shù)據(jù)來源以及指標(biāo)屬性都是根據(jù)山東省績效考核指標(biāo)設(shè)立，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，主要是有利于指標(biāo)考核的可行性、科學(xué)性，能夠及時(shí)落實(shí)到實(shí)處。

四、結(jié)論

完善地方行政機(jī)關(guān)績效考核體系是一個(gè)長期工程，不可急功近利，而應(yīng)逐步地進(jìn)行，為績效考核指標(biāo)的構(gòu)建提供一個(gè)良好的環(huán)境，在績效管理的視角下有步驟的完善行政機(jī)關(guān)績效考核體系，以提高政府效能，為建設(shè)和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。

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